Incra e Reforma Agrária: por que democratizar a terra segue sendo um desafio estratégico no Brasil

Por Alberto Ilha Couto*

Por que a reforma agrária nunca se concretizou plenamente no Brasil? A resposta passa por um problema estrutural: mais do que falta de leis ou instrumentos jurídicos, o país convive historicamente com uma correlação de forças favorável aos grupos que concentram terra, riqueza e influência política e midiática. Vale ressaltar que, durante décadas, a mídia burguesa contribuiu para moldar a percepção pública sobre a reforma agrária a partir de enquadramentos centrados no conflito, frequentemente associando o tema a invasões, atraso ou radicalismo. Nesse cenário, o enfraquecimento de órgãos públicos estratégicos, como o Incra, ajuda a explicar por que uma política essencial para democratizar o acesso à terra, promover justiça social e impulsionar o desenvolvimento rural segue avançando de forma lenta e desigual.

Compreender esse contexto é fundamental para enfrentar a ideologia que tenta reduzir a reforma agrária a uma “pauta do passado” e, por consequência, apresentar o Incra como um órgão dispensável. Sustentar essa visão significa ignorar desafios plenamente atuais, como a fome, a crise climática, a concentração de renda e as desigualdades sociais e regionais, temas que exigem políticas públicas estruturantes e presença ativa do Estado.

A reforma agrária precisa ser concebida, no Brasil atual, não como uma política isolada do século XX, mas como uma estratégia contemporânea de desenvolvimento nacional. Democratizar o acesso à terra e fortalecer a agricultura familiar significam ampliar a produção de alimentos para o mercado interno, contribuir para o combate à fome e gerar emprego e renda no campo. Ao mesmo tempo, trata-se de uma política capaz de impulsionar o desenvolvimento regional, reduzir assimetrias históricas entre diferentes territórios e estimular cadeias produtivas locais. Quando associada à preservação ambiental e ao uso sustentável dos recursos naturais, a reforma agrária também se conecta aos desafios climáticos e à soberania nacional, ao fortalecer a capacidade do país de produzir alimentos, ocupar seu território de forma equilibrada e reduzir dependências externas.

Um breve histórico institucional do Incra ajuda a compreender as razões dos sucessivos ataques ao órgão. Oficialmente, registra-se que, em 1964, o regime militar incluiu a reforma agrária entre suas prioridades formais. Em 30 de novembro daquele ano, o governo de Castelo Branco sancionou a Lei nº 4.504, conhecida como Estatuto da Terra, após aprovação pelo Congresso Nacional. A norma criou o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA) e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário (INDA), substituindo a antiga Superintendência de Política Agrária (SUPRA), instituída em 1962, durante o governo João Goulart. Posteriormente, em 9 de julho de 1970, o Decreto-Lei nº 1.110 criou o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), resultado da fusão entre o IBRA e o INDA.

No entanto, para além da versão institucional, a origem do Incra está ligada à longa e conflituosa disputa pela terra no Brasil, iniciada ainda no período colonial, com a invasão dos portugueses no século XVI. Ao longo da história, a concentração fundiária provocou resistência, revoltas e intensos conflitos sociais no campo. Em 1850, a promulgação da Lei de Terras aprofundou esse processo ao restringir o acesso à terra e favorecer grandes proprietários e latifundiários. Em vez de democratizar a posse da terra, a medida consolidou privilégios e ampliou desigualdades, intensificando as lutas no campo. Desde então, a resistência de povos indígenas, camponeses, ligas rurais e movimentos sociais organizados tornou-se parte central da história agrária brasileira.

Dando um salto no tempo e trazendo a luta pela terra para os dias atuais, observa-se que muito pouco mudou no modelo de acesso, socialização e distribuição de terras no Brasil. Essa limitada mudança estrutural está diretamente ligada à manutenção histórica do poder político rural, que continua exercendo forte influência sobre decisões institucionais e legislativas, especialmente por meio da atuação da bancada ruralista no Congresso Nacional. Como resultado, persistem obstáculos centrais à reforma agrária, como a pressão de setores ligados ao latifúndio, a judicialização dos processos, restrições orçamentárias e a resistência ideológica a políticas de democratização do acesso à terra.

A permanência de uma estrutura fundiária concentrada segue aprofundando desigualdades sociais, econômicas e regionais em todo o território nacional, além de impulsionar conflitos no campo. Segundo dados da Comissão Pastoral da Terra (CPT), somente na última década, entre 2016 e 2025, foram assassinados 374 pequenos trabalhadores rurais e registrados 14 massacres relacionados à disputa por terra, reforma agrária e justiça social no meio rural.

Em minhas pesquisas, como servidor e estudioso da questão agrária no Nordeste brasileiro, mais especificamente na Zona da Mata paraibana, pude constatar que ainda coexistem, no campo brasileiro, traços de diferentes modos de produção: escravista, feudal e capitalista. Essas características se manifestam nas relações de trabalho e na organização produtiva, sobretudo na agricultura familiar e nos assentamentos da reforma agrária. Ao mesmo tempo, observa-se a manutenção e o fortalecimento do modelo agrícola adotado no país, que integra, em uma mesma lógica agroexportadora, desde a pequena produção das famílias assentadas e da agricultura familiar, passando pelas médias propriedades produtivas, até os grandes latifúndios.

Nesse sentido, faz-se necessário reafirmar a importância das políticas públicas adotadas pelo Estado brasileiro, tais como:
I) criação e desenvolvimento de novos assentamentos da reforma agrária;
II) regularização fundiária;
III) cadastro de terras;
IV) cadastro de imóveis rurais;
V) titulação dos territórios quilombolas;
VI) demarcação e proteção de terras indígenas;
VII) certificação fundiária;
VIII) investimento em modernização agrícola;
IX) incorporação de novas tecnologias para o fortalecimento da agricultura familiar;
X) aquisição de imóveis para fins de reforma agrária, conforme o artigo 184 da Constituição Federal;
XI) retomada da política de desapropriação por interesse social.

Diante do exposto, fica evidente que um orçamento em torno de apenas R$ 2 bilhões é claramente insuficiente para atender às necessidades mínimas do Incra e responder às demandas urgentes do campo brasileiro. Recursos tão limitados comprometem a execução de políticas essenciais de reforma agrária, regularização fundiária, assistência às comunidades rurais e fortalecimento da produção agrícola. Sem investimentos compatíveis com a dimensão desses problemas, corre-se o risco de frear o desenvolvimento econômico e social no meio rural, dificultar a modernização produtiva e comprometer um projeto sustentável de industrialização e crescimento para o país.

*Dirigente do Sindsep-DF, Servidor do Incra há mais de três décadas, Administrador, Advogado, Mestre em Economia (UFPB)