PEC sobre ascensão funcional tramita na Câmara

As Propostas de Emendas Constitucionais (PECs) 206/03 e 265/00 estão tramitando juntas na Câmara. Ambas tratam do reestabelecimento da ascensão funcional, extinta com a Constituição de 88.

No dia 1º de março, a Condsef enviou um parecer jurídico ao presidente da Câmara, Severino Cavalcante, no qual explicita o apoio político à PEC 206/03, desde que sejam feitas algumas alterações.

Quais são os problemas da PEC 206/03?

1) Permite que pessoas não concursadas, com mais de dez anos em cargos comissionados e funções de confiança de nível superior concorram à ascensão funcional. A Condsef defende que só poderão participar aqueles que entraram no serviço público mediante concurso público e que estão há pelo menos dez anos no exercício do cargo ou emprego;

2) A PEC destina 30% das vagas à ascensão funcional. A Condsef defende uma reserva de 50% das vagas. Hoje, dos cerca de 500 mil servidores em atividade na esfera federal, pelo menos mais da metade possuiu escolaridade superior à exigida para os cargos atualmente ocupados.

Já a PEC 265/00 limita a ascensão funcional à carreira da qual faz parte o servidor. Por exemplo: um servidor de nível intermediário do PCC com nível superior completo não poderá participar do concurso interno para a vaga de fiscal agropecuário porque são carreiras distintas.

Os servidores devem ficar atentos para que o projeto a ser aprovado possa realmente corrigir os atuais desvios de função e estimular profissionalmente milhares de servidores que concluíram o nível superior e têm larga experiência no serviço público. Leia abaixo o parecer jurídico da Condsef.



Ofício/CONDSEF N.º 047/2005

Brasília, 1 de março de 2005


Da: CONDSEF – CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS
Ao: Presidente da Câmara Federal
Sr. Severino Cavalcante

ASSUNTO: Proposta de emenda à constituição nº 206/2003, de autoria do deputado federal Carlos Mota (pl/mg), que trata da introdução do instituto da ascensão funcional como forma de provimento em cargo público.


1. EXPOSIÇÃO DO TEMA


A CONDSEF – CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS, vem por meio deste expor e propor acerca da Proposta de Emenda à Constituição – PEC nº 206/2003, de autoria do deputado Federal Carlos Mota, em tramitação na Câmara dos Deputados.

Informações iniciais obtidas no site www.camara.gov.br dão conta de que à referida PEC foi apensada a Proposta de Emenda á Constituição nº 265/2000, de autoria do Deputado Federal Jovair Resende, de modo que a tramitação das mesmas se dará de forma conjunto.

Ambas as propostas tratam do restabelecimento do instituto da “Ascensão Funcional”, extinto com a Constituição Federal de 1988, e que previa a possibilidade de provimento em cargo público a partir de concurso interno, para o qual estavam aptos a participar apenas àqueles servidores que já exerciam a época cargo ou emprego público

Do advento da Carta Política de 1988 para cá, portanto, o provimento em cargo público passou a se dar exclusivamente através de concurso público aberto a todos os interessados que preenchessem as condições fixadas em edital e na Constituição Federal, de forma que para galgar um outro cargo público de exigência de escolaridade superior aquela do cargo ocupado pelo servidor, este teria que se submeter a um processo seletivo do qual participavam milhares de outros interessados, estranhos ao serviço público.

Desta forma, como expressiva parcela dos servidores não logrou ser aprovada nos poucos concursos públicos realizados após a Constituição de 1988, para o qual acorrem centenas de milhares de candidatos, acabaram permanecendo no exercício dos cargos ou empregos anteriormente ocupados, mas exercendo de fato funções para as quais a exigência de escolaridade era e é superior á do cargo ou emprego de origem, resultando em dezenas de milhares de casos de desvios de função.

As Propostas de Emenda à Constituição objeto deste Parecer, portanto, objetivam exatamente recolocar no mundo jurídico o instituto da “Ascensão Funcional”, de modo a reservar uma parcela das vagas no serviço público para a realização de concursos internos, cujo acesso seria restrito aos servidores já em exercício de cargo público.

Ë o relatório. Passamos a opinar.


2. FUNDAMENTOS DO PARECER


A Constituição Federal de 1988, com a redação que lhe foi dada pela Emenda Constitucional nº 19/1998, rege o assunto nos seguintes termos:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
I – (…)
II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;” (destacamos)
O que o dispositivo constitucional transcrito diz, em outras palavras, é que qualquer investidura em cargos ou empregos públicos apenas pode ocorrer mediante a aprovação prévia em concurso público aberto a todos os brasileiros que preencham as condições legais e editalícias, pondo fim ao regime constitucional anterior, segundo o qual apenas para a primeira investidura esta exigência seria imposta, sendo que a partir dali o servidor poderia ascender funcionalmente mediante concurso ou processo seletivo interno, para os qual poderiam se candidatar apenas aqueles cidadãos que já detinham cargo ou emprego público na mesma esfera governamental.

O fato é que este permissivo constitucional, aliado ao descontrole da coisa pública, que preponderou durante o regime militar, levaram a um expressivo número de casos de provimento irregular nos cargos mais elevados na estrutura hierárquica do serviço público, fazendo crescer o apelo da sociedade pelo estabelecimento de mecanismos que impedissem tais provimentos. Assim é que com o processo constituinte de 1988 a questão veio à tona, chegando-se a uma redação que acabou por vedar inteiramente a possibilidade de crescimento do servidor na carreira, pondo fim mesmo à própria idéia de carreira no serviço público.

A nova vedação constitucional, entretanto, ainda que colocada no texto da Lei Maior com o objetivo de impedir a continuidade das irregularidades verificadas no período anterior, acabou somando-se à política de redução do aparelho do Estado, imposta a partir dos anos 80, à introdução de novas tecnologias e às mudanças operadas no mundo do trabalho, acabando por produzir um outro sério problema para o serviço público: os desvios de função.

Com efeito, nos dezesseis anos que se seguiram à promulgação da Constituição de 1988, os servidores públicos viram-se diante da necessidade de se adaptar ás alterações impostas ao serviço público, passando a exercer (em dezenas de milhares de casos) funções diversas daquelas para as quais foram inicialmente contratados, regra geral em atividades de maior exigência de escolaridade. Neste mesmo período, seja por iniciativa própria (na imensa maioria dos casos), seja mediante a obtenção de incentivos oferecidos pelo Poder Público, a maior parte dos servidores em atividade buscou melhorar seu grau de escolaridade exatamente para obter condições de fazer frente às novas necessidades do serviço, na expectativa de que assim poderiam lograr uma melhor posição funcional.

A restrição constitucional imposta pelo Artigo 37, II, da Carta Política de 1988, contudo, apontava para estes servidores uma única saída, qual seja a participação nos (poucos) concursos públicos abertos a todos os brasileiros no mencionado período, para o qual passaram a acorrer milhares de jovens recém saídos dos bancos escolares e, por isso mesmo, em condições mais favoráveis de aprovação.

É evidente que nestas condições a grande maioria dos servidores que já se encontram no serviço público desde o início dos anos 80 não conseguiu lograr aprovação nos referidos concurso, passando a sofrer o desestimulo da ausência de perspectiva de crescimento funcional.

Durante todo este longo período, os governos que se sucederam trataram a questão com uma lógica perversa: permitir abertamente os desvios de função, pagando a estes servidores remunerações menores das que seriam devidas caso fossem eles investidos nos cargos públicos relativos às novas funções que passaram a exercer, economizando recursos públicos.

É esse o quadro com o qual nos deparamos nos dias atuais !

Vista a questão sob este prisma, passemos a analisar mais detidamente as propostas de alterações constitucionais solicitadas, iniciando pela redação da Proposta de Emenda à Constituição nº 206/2003, vazada nos seguintes termos:

“Acrescente-se o §11 ao art. 37 da Constituição.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Artigo 37 (…)
§11. Trinta por cento dos cargos públicos vagos serão reservados para preenchimento mediante processo seletivo ou concurso interno, observada a escolaridade compatível com a função, desde que a primeira investidura no cargo público tenha sido através de concurso público, sendo considerado, para esse efeito, a experiência em cargos comissionados e funções de confiança, de nível superior, por período igual ou superior a dez anos.” (grifamos)

A PEC em questão, portanto, re-introduz o instituto da “ascensão funcional” como forma de provimento em cargo público, o que virá permitir a reversão paulatina do quadro acima apontado e viabilizar o estabelecimento de verdadeiras carreiras no serviço público, pautadas estas especialmente na qualidade dos serviços prestados à população, objetivo para o qual a capacitação e o grau de escolaridade do servidor são importantes pontos de apoio.

Demais disso a PEC nº 206/2003 propõe que 30% (trinta por cento) das vagas verificadas para a abertura de concurso público se destinem ao processo seletivo interno. Tal definição, contudo, nos parece deva levar em conta especialmente o interesse público, que no caso em exame se nos afigura presente no incentivo que o Estado deve oferecer ao desenvolvimento do servidor na carreira, conduzindo regra geral á melhoria da qualidade dos serviços por ele prestados á população.

Se assim o é, nos parece que a definição deste percentual deve considerar o fato de que dos cerca de quinhentos mil servidores em atividade no serviço público federal, mais da metade (ou cerca de 250 mil) possui hoje escolaridade superior à exigida para os cargos por eles ocupados, encontrando-se aptos á ascensão para cargos mais elevados na estrutura hierárquica do serviço público.

De outra parte, merece realce o fato de que a tendência atual não é de abertura em massa de novas vagas no serviço público federal, ainda que seja forçoso reconhecer que o atual Governo reverteu a tendência de redução do número de servidores em atividade, imposta pelo Governo Fernando Henrique, haja vista os concursos públicos realizados nos últimos dois anos. Desta forma, torna-se imperiosa a conclusão de que o melhor aproveitamento (e a reversão dos desvios de função) destes cerca de 250 mil servidores em condições de ascender funcionalmente, é tarefa diretamente proporcional ao número de vagas que forem destinadas aos processos seletivos internos, de tal sorte que quanto maior o percentual, mais rápida será esta regularização e o aproveitamento dos servidores em questão.

Assim sendo, nos parece que o mais razoável seria destinar metade das vagas ao concurso ou processo seletivo interno, restando a outra metade para o concurso público externo, igualmente importante para a melhoria dos serviços públicos.

Outro importante aspecto contido na proposta de novo § 11 do artigo 37 da Constituição Federal, diz respeito á exigência de que o primeiro provimento seja através de concurso público externo, a partir daí descortinando-se a possibilidade de ascensão funcional, medida que mantém o princípio constitucional do concurso público para ingresso na administração pública.

O mesmo dispositivo, entretanto, traz ao seu final uma redação que a nosso ver permite no mínimo interpretações dúbias, senão vejamos:

“(…) desde que a primeira investidura no cargo público tenha sido através de concurso público, sendo considerado, para esse efeito, a experiência em cargos

comissionados e funções de confiança, de nível superior, por período igual ou superior a dez anos.” (grifamos)

Uma primeira interpretação poderia ser a de que a experiência pelo exercício de cargos comissionados ou funções de confiança de nível superior, por mais de dez anos, deveria ser levada em conta no processo seletivo interno, atribuindo-se a ela conceito semelhante ao de “títulos” para fins de disputa com outros servidores, privilegiando-se assim aqueles que exerceram tais funções.

Neste caso nos parece que tal proposta somente poderia ser aceita (quando muito), caso o acesso a estes cargos comissionados ou funções de confiança (ressalvados os cargos a partir dos de Ministros de Estado ou correlatos) fosse restrito á nomeação por mérito, a partir de critérios definidos nas diretrizes gerais dos planos de carreiras do serviço público, pondo-se fim às indicações político-partidárias e outras formas de apadrinhamento que tantos malefícios trazem ao serviço público.

Ainda assim, entretanto, por certo o aproveitamento desta experiência profissional como critério adicional de pontuação em concursos ou processos seletivos de ascensão funcional, só teria sentido se fosse considerado o exercício de todos os cargos comissionados ou funções de confiança, e não só daqueles de “nível superior”, como prevê a Emenda, pena de criar-se um descabido privilégio em favor daqueles que lograram completar um curso superior, em detrimento dos demais.

Há, entretanto, uma segunda interpretação possível para a redação em comento, esta ainda mais preocupante, qual seja de possibilitar a substituição da exigência de que o primeiro provimento em cargo público tenha se dado mediante a aprovação em concurso público externo, pela experiência de mais de dez anos no exercício de cargos comissionados ou funções de confiança de nível superior, neste caso independentemente de haver vínculo do nomeado com o serviço público.

Assim, cidadãos que mesmo sem deter cargo efetivo ou emprego público, vierem a permanecer no exercício de cargos comissionados ou funções de confiança de nível superior por mais de dez anos, poderiam inscrever-se em processos seletivos ou concursos internos destinados a suprir as vagas atribuídas ao processo de “ascensão funcional”, o que não nos parece aceitável, haja vista ferir constituir-se o critério em evidente ferimento ao princípio do concurso público para ingresso.

Demais disso, a prevalecer esta possível interpretação, o cenário que se descortina é absolutamente sombrio, senão vejamos:

a) se o exercício de cargos comissionados ou funções de confiança por mais de dez anos pode permitir que o nomeado participe de processo seletivo interno (ascensão funcional), então as pressões pelas indicações político-partidárias para o exercício de tais cargos, seja para servidores do quadro ou de fora dele, seriam ainda maiores, em detrimento das indicações por mérito;

b) sendo o lapso de tempo de dez anos condição para o exercício do direito em questão, fica patente que o nomeado deve se “agarrar” ao cargo com todas as suas forças, fazendo o que for necessário para nele permanecer, ainda que para isso tenha que fazer “vistas grossas” a irregularidades e a outras mazelas infelizmente tão comuns ao serviço público brasileiro;

Qualquer que tenha sido a razão para a apresentação de tal proposta, portanto, somos da opinião de que é ela inaceitável, devendo ser objeto de pressão sindical para que seja excluída do texto em debate.

Já no que toca à Proposta de Emenda Constitucional nº 265/2000, apensada à primeira, temos que esta possui a seguinte redação:

“As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Artigo 37 (…)
II – observado o disposto no § 11, a investidura em carreira nos órgãos ou entidades da administração pública direta ou indireta depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do respectivo cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
§11. As carreiras mantidas pelos órgãos e entidades da administração pública direta ou indireta:
I – compreenderão exclusivamente cargos ou empregos de atribuições correlatas, escalonadas por grau ascendente de complexidade das atividades desenvolvidas;
II – admitirão o ingresso, por meio do concurso a que se refere o Inciso II do caput, no nível inicial da estrutura de classes, padrões, referências ou categorias de quaisquer dos cargos ou empregos nela inseridos, observando-se a reserva de pelo menos trinta por cento das vagas para o concurso a que se refere o Inciso III, a, sempre que o concurso for realizado para cargo ou emprego que não se situe no ponto inicial do respectivo escalonamento;
III – terão mobilidade em seu âmbito disciplinada por meio dos seguintes mecanismos:
a) na movimentação por ascensão, a investidura dependerá da aprovação em concurso aberto à totalidade dos ocupantes de cargo ou titulares de emprego situados imediatamente abaixo no correspondente escalonamento, bem como do cumprimento

dos requisitos exigidos para o exercício do cargo ou emprego pretendido, podendo ocorrer em qualquer posição da estrutura de classes, padrões, referências ou categorias do cargo ou emprego anteriormente ocupado;
b) na movimentação por acesso, a investidura somente será permitida para os enquadrados no último nível da estrutura de classes e padrão do cargo ou emprego situado imediatamente abaixo do escalonamento e dependerá do cumprimento dos requisitos exigidos para o exercício do cargo ou emprego, sendo obrigatória a previsão de interstício mínimo de dez anos de exercício no cargo ou emprego anteriormente ocupado.”

A proposta em tela re-introduz o instituto da ascensão funcional, mas limita-o à carreira da qual faz parte o servidor, de modo que este somente pode inscrever-se em processos seletivos internos destinados a suprir vagas de cargos vinculados à carreira ocupada.

Neste sentido vejamos, por exemplo, o caso de servidores de Nível Intermediário, vinculados á carreira de que trata a Lei nº 5.645/70 (PCC), lotados no Ministério da Agricultura, e que hajam concluído Curso Superior, desejando fazer concurso interno para provimento de vaga de Fiscal federal Agropecuário (Nível Superior). Neste caso, como se trata de carreiras distintas, o servidor em questão não poderia se inscrever no referido concurso interno.

O mesmo ocorreria com diversas outras situações em que acabaram sendo instituídas carreiras fechadas, compostas apenas de uma categoria funcional ou definidas em razão do órgão público (carreiras por órgão, como é o caso do INSS, por exemplo), situações estas que hoje são a imensa maioria do serviço público federal.

Destarte, este critério seria nocivo também para a Administração Pública, na medida em que impediria o aproveitamento de servidores de um órgão público para o outro, a depender do desenvolvimento de suas aptidões profissionais (adquiridas com a conclusão de cursos superiores, por exemplo).

È o caso da Carreira Previdenciária instituída pela Lei nº 10.855/2004, na medida em que os servidores de Nível Intermediário ali incluídos, ao concluírem um Curso Superior, não poderão ser aproveitados no Ministério do Trabalho, por exemplo, haja vista tratar-se de carreiras distintas.

Perde o servidor, por não poder exercer um cargo para o qual desenvolveu aptidão e interesse profissional, e perde o serviço público (interesse público), que não pode fazer uso destas qualidades no potencial que elas têm.

De mais a mais, decisão sindical no sentido do apoio á PEC nº 265/2000 exigiria, a nosso ver, clara decisão prévia – e, portanto imediata – sobre a estruturação das carreiras no serviço público (se serão organizadas por órgão, se serão genéricas, ou em que medida permitirão a intersecção entre elas), temas que nos parecem ainda longe de obter o consenso sequer entre as entidades sindicais combativas.

Desta forma, nos parece prudente separar as questões (ascensão e carreira) quando tratamos de emendas constitucionais, de modo a não impedir que em razão das dúvidas que ainda cercam o tema “carreira” se perca a oportunidade de dar um expressivo salto de qualidade no sentido da valorização do exercício da função pública e da melhoria dos serviços prestados à população, que a ascensão funcional enseja, permitindo ainda que em relação às diretrizes gerais de planos de carreira as entidades sindicais possam contar com prazo mais dilatado para a construção de uma proposta o mais consensual possível.

Feitas estas considerações iniciais sobre as duas Propostas de Emendas à Constituição, ora em debate, cumpre salientar que a re-introdução do instituto da ascensão funcional, a nosso juízo, deve trazer consigo algumas salvaguardas, de sorte a prevenir e impedir que as distorções do passado voltem a macular um instituto que é fundamental para o estabelecimento de verdadeiras carreiras no serviço público. Falamos da introdução de uma redação que imponha a exigência de interstício mínimo de 10 (dez) anos de exercício no cargo ou emprego anteriormente ocupados, como condição para que o servidor possa se inscrever em concursos ou processos seletivos internos, destinados á ascensão funcional, restrição à qual podem ser agregadas outras, no âmbito legal, no mesmo sentido.

Por fim, voltando á PEC nº 206/2003, impõe-se salientar que a Proposta introduz um novo parágrafo ao artigo 37 da Constituição Federal, deixando incólume o disposto no Inciso II do mesmo artigo, de cuja interpretação – hoje vigente – resultou a vedação à quaisquer formas de provimento em cargo público que não mediante concurso público externo.

Assim, nos parece imprescindível que tal restrição seja expressamente excluída do Texto Constitucional, de sorte a impedir futuras interpretações de que mesmo a introdução de um parágrafo dispondo especificamente sobre o assunto “ascensão funcional” estaria em contradição com a vedação imposta pelo Inciso II do Artigo 37. Neste caso, somos da opinião de que a melhor alternativa seria a apresentação de uma alternativa de redação que aproveitasse parte do texto da PEC 206/2003, mas que

promovesse a um só tempo a alteração do Inciso II do artigo 37 e a introdução do § 11 ao mencionado dispositivo, dispondo especificamente sobre o instituto da ascensão funcional, na forma em que ao final será proposto.


3. CONCLUSÃO/PROPOSTAS DE ALTERAÇÃO

Assim, no que toca ás Propostas de Emendas á Constituição nºs 206/2003 e 265/2000, emprestamos apoio político á primeira, desde que o Relator designado admita a adequação do seu conteúdo à seguinte redação:

“As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Artigo 37 (…)
II – observado o disposto no § 11, a investidura em cargos ou empregos públicos depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do respectivo cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.”
(…)
§ 11 – Cinqüenta por cento dos cargos ou empregos públicos vagos serão reservados para preenchimento mediante concurso interno, observada a escolaridade compatível com a função e o cumprimento dos demais requisitos exigidos em lei para o exercício do respectivo cargo ou emprego, podendo inscrever-se ao processo seletivo ou concurso interno de que trata este parágrafo exclusivamente servidores que comprovem estar há pelo menos dez anos no exercício do cargo ou emprego anteriormente ocupados, bem como que a investidura nos cargos ou empregos ocupados na ocasião da inscrição haja ocorrido mediante a aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, na forma do Inciso II deste artigo.”

Propomos ainda a exclusão do texto da PEC nº 206/2003, pelos motivos supramencionados a seguinte expressão:…sendo considerado, para esse efeito, a experiência em cargos comissionados e funções de confiança, de nível superior, por período igual ou superior a dez anos”, contida na parte final da proposta de introdução do § 11 ao artigo 37 da Constituição Federal.
A exclusão do “processo seletivo” permanecendo apenas a expressão “concurso interno” como forma de ter-se a Ascensão Funcional, será uma modificação importante para evitar-se qualquer “vicio” (favorecimentos, fisiologismos, etc;) à esse direito que vem na perspectiva de fazer-se justiça aos trabalhadores do Serviço Público Federal que qualificaram-se com o objetivo de ter um efetivo desenvolvimento na Carreiras da Administração Pública Federal.

Isto posto, no aguardo de manifestação de V. Exª. antecipamos os nossos agradecimentos.


Atenciosamente,

Josemiltom Mauricio da Costa
Secretário Geral/CONDSEF

Fonte: Imprensa Sindsep-DF